Na de decentralisatie van het sociaal domein krijgen gemeenten nu grotere verantwoordelijkheden voor het fysieke domein. De komst van de Omgevingswet biedt gemeenten de gelegenheid om sociale en ruimtelijke ontwikkelingen lokaal te verbinden. Kort gezegd door gewenste activiteiten te faciliteren en ongewenste te weren. De ontwikkelingen rondom het beschermd en begeleid wonen zijn hiervoor een lakmoesproef. De eerste gemeentelijke voorbeelden stemmen niet bepaald vrolijk. Een reflex van gemeenten is om zorgcliënten te gaan weren via het bestemmingsplan en zelfs voorbereidingsbesluit. Hieronder een klein voorbeeld met grote gevolgen.
Voorbeeld Rheden
De gemeente Rheden heeft recent een Visie Huisvesting Arbeidsmigranten en Zorgcliënten vastgesteld, met als gemeenschappelijke noemer de overlast die ervan wordt ervaren. De gemeenteraad van Rheden heeft als vervolg daarop 2 juli 2020 een voorbereidingsbesluit vastgesteld voor het gemeentelijk grondgebied, omdat een bestemmingsplan wordt voorbereid waarin het verbod wordt opgenomen om het gebruik van woningen te wijzigen voor de huisvesting van arbeidsmigranten of een combinatie van wonen en zorg. De gemeente bevriest met dit voorbereidingsbesluit als het ware de bouw- en gebruiksmogelijkheden voor het hele gemeentelijke grondgebied, voor zover die in strijd zijn met het doel waarvoor het bestemmingsplan wordt gewijzigd. Er dient dan binnen een jaar een ontwerpbestemmingsplan ter inzage te worden gelegd.
Welke overlast?
In haar beleid wijst Rheden op overlast van zorgcliënten met multiproblematiek, bijvoorbeeld met een verslaving, psychische stoornis(sen) of psychosociale problematiek. Volgens de definitie mensen die niet zelfstandig kunnen wonen. Zorgcliënten wonen beschermd of begeleid met meerderen in een pand. Zorgbedrijven leveren zowel de huisvesting als de zorg. Malafide zorgbedrijven – maar ook goede zorg op de verkeerde plek – kunnen de omgeving allerlei vormen van overlast bezorgen. Gesproken wordt over burenoverlast, drugs en alcohol, personen met verward gedrag, vernielingen tot en met criminaliteit.
Geldzorgen
Een andere aanleiding is geld. Rheden kent een concentratie van beschermd en begeleid wonen binnen de gemeentegrenzen, door de toevallige aanwezigheid van geschikte, betaalbare, panden voor wonen en zorg.
Veel zorg, zoals vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en Jeugdwet, is gemeentelijk gefinancierd. Ook bij de Wet langdurige zorg (Wlz), waar het zorgkantoor verantwoordelijk is, kan de cliënt een beroep doen op gemeentelijke voorzieningen, zoals Tafeltje-dekje, woningaanpassing en sociaal vervoer. Veel gemeenten leggen hierop bij.
Veranderingen dienen zich aan, zoals vanaf 2021 de uitstroom uit de Wmo naar Wlz van mensen die hun leven lang intensieve geestelijke gezondheidszorg (ggz) nodig hebben. Het beschermd wonen wordt vanaf 2022 verder gedecentraliseerd van de centrumgemeente naar alle gemeenten.
Al met al is het wonen in wijken, de ‘ambulantisering’, een flinke opgave voor de individuele gemeente. Bovengemeentelijke afstemming kan helpen voor een evenwichtige verdeling.
Daar wringt de schoen in Rheden. Want er is ten opzichte van het landelijk gemiddelde een ‘overdosis’ aan zorgcliënten in de regio en nog eens extra in Rheden. De gemeente beoogt een afname van ten minste een derde van het aantal plekken beschermd en begeleid wonen, door natuurlijke afbouw en het niet toelaten van nieuwe zorgaanbieders. Dát vraagt om een acuut slot op de zorg.
Slot op de zorg
Een reflex van gemeenten is dan om nieuwe zorgcliënten (die ‘van buiten komen’) ruimtelijk te gaan weren. Initiatieven voor wonen en zorg vallen veelal onder de bestemming wonen, en zijn op die locaties direct toegelaten. Een aantal gemeenten kiest ervoor hun bestemmingsplanregels hierop aan te passen, via een parapluplan. En gaan zelfs, zoals Rheden, vooruitlopend daarop over tot een voorbereidingsbesluit, om dit ‘regellek’ snel te dichten.
Met ruimtelijke instrumenten kan men zodoende nieuwe zorginitiatieven tegenhouden. Twijfel over de kwaliteit van de geboden zorg, de integriteit van ondernemers en de kwetsbaarheid van bewoners zijn aspecten die buiten de scope van het fysieke domein vallen. De gemeente stelt hieraan eisen via de contractering. De aanpak van de bestaande zorg ligt bij voorkeur binnen het sociale domein. Zo ook sturing op de omvang van plekken voor beschermd en begeleid wonen, en een eventuele afname daarin. Via het ruimtelijke spoor gaat het anders over een saneringsoperatie, waarmee veel geld gemoeid zal zijn.
Ruimtelijke regie
De gemeente wil in essentie ruimtelijke regie krijgen op nieuwe initiatieven rondom zorg binnen de gemeente, die niet zonder meer passen in de omgeving, door aan deze activiteiten een omgevingsvergunningplicht te verbinden. Via dat nadere afwegingsmoment kan het college dan toetsen of het initiatief passend is. Deze weg is door gemeenten recent vaker bewandeld, bijvoorbeeld voor het verbieden van overbewoning door bedrijfsmatige kamerverhuur of arbeidsmigranten. Voordat zo’n verbod in het bestemmingsplan is geregeld, kan een voorbereidingsbesluit helpen om in de tussentijd ongewenste ontwikkelingen tegen te gaan.
Voorbereidingsbesluit
Het voorbereidingsbesluit is voor de gemeente een praktisch, want vrij eenvoudig besluit, waartegen geen bezwaar en beroep mogelijk is. Het is wel een ingrijpend besluit, waarvoor in de voorbereiding bovendien geheimhouding geldt.
Vanuit de vereiste zorgvuldigheid zal het besluit van de gemeenteraad duidelijk moeten zijn over:
-
-
- de strekking van het besluit: het verbod om het gebruik van bebouwing te wijzigen voor in dit geval bepaalde combinaties van wonen en zorg;
- voor welk gebied het van toepassing is, dat hoeft natuurlijk niet de hele gemeente te zijn;
- welke (woonzorg)activiteiten onder het besluit vallen;
- aan de hand van welke criteria een aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt beoordeeld; voor de helderheid naar initiatiefnemers en om willekeur te voorkomen.
-
Alle woonzorg vergunningplichtig
Opmerkelijk is dat de raad van Rheden in haar besluit definities heeft opgenomen van ‘bewonen’, ‘woning of wooneenheid’ en ‘arbeidsmigrant’, maar niet van de ‘combinatie van wonen en zorg’. Dit betekent dat alle denkbare combinaties van wonen met zorg hieronder vallen. Zolang sprake is van wonen, en niet van een maatschappelijke zorginstelling. Die is namelijk anders bestemd.
Iedere initiatiefnemer voor een combinatie van wonen met zorg zal dus eerst een omgevingsvergunning dienen aan te vragen, en af te wachten of deze door het college verleend wordt, alvorens in Rheden een huis te huren of kopen. Geldt dat ook voor mantelzorg? In ieder geval is een nieuw gezinshuis onder het besluit vergunningplichtig. En wat als in een gezin dat al jaren in Rheden woont, de thuiswonende jong-volwassene een zorgindicatie krijgt? Ook dan wijzigt het gebruik formeel van ‘wonen’ in ‘wonen en zorg’. Volgens het raadsbesluit moet dit gezin dan eerst een omgevingsvergunning aanvragen, waarover het college van B&W zich moet gaan buigen.
Overlast veroorzakende doelgroep valt niet onder ‘Wonen’
Dit terwijl de overlast oorspronkelijk afkomstig is van mensen die volgens de regels van bijvoorbeeld het bestemmingsplan Velp-Noord helemaal niet onder de bestemming ‘Wonen’ vallen. In dat bestemmingsplan zijn de voor ‘Wonen’ aangewezen gronden bestemd voor woningen, en wordt een ‘woning’ gedefinieerd als:
‘een complex van ruimten bedoeld voor de huisvesting van één huishouden, bijzondere woonvormen daaronder begrepen alsmede in combinatie daarmee de verhuur van kamers aan maximaal twee personen welke niet tot het huishouden behoren en welke geen duurzame huishouding voeren, …’.
Een ‘bijzondere woonvorm’ wordt gedefinieerd als:
‘een woonvorm waar bewoners zelfstandig wonen met, op basis van de Zorgverzekeringswet en/of Wmo besluit verzorging, verpleging en/of (al dan niet 24-uurs) begeleiding, en daar niet verblijven met het doel om ter plekke therapeutisch behandeld te worden; …’.
In hetzelfde bestemmingsplan wordt ook het begrip ‘zorgwoning’ gedefinieerd en gebruikt:
‘woning die blijkens aard en inrichting is geschikt en bedoeld voor het verlenen van professionele zorg annex professionele ondersteuning aan de bewoners’.
In de regels van het bestemmingsplan staat het begrip zorgwoning alleen bij de bestemming ‘Maatschappelijk’. De overlastgevende zorgcliënten, die niet zelfstandig wonen, zouden normaliter in deze bestemming thuishoren.
Carte blanche
Het college van B&W van Rheden kan bij een omgevingsvergunning onder voorwaarden van het verbod afwijken. Deze voorwaarden zijn volgens het besluit:
-
-
- ‘Een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd;’
- ‘Belangen van derden niet in onevenredige mate worden geschaad;’
- ‘Indien het gaat om huisvesting in combinatie met zorg, de huisvesting niet strijdig is met het door het college van B&W d.d. 30 juni 2020 vastgestelde afwegingskader ‘Initiatieven woonzorgcombinaties’.’
-
Dat lijken hanteerbare voorwaarden. Het wegingskader is belangrijk, want het gemeentelijk streven naar een forse afname van zorgclienten laat heel weinig ruimte voor het positief benaderen van goede zorginitiatieven. Het genoemde afwegingskader zit echter niet bij de raadsstukken, en is niet opgenomen in de openbare besluitenlijst van het college.
Kortom, de gemeenteraad van Rheden legt alle nieuwe combinaties van wonen en zorg een omgevingsvergunningplicht op, en geeft daarbij B&W volledig carte blanche voor het bepalen van de nadere criteria voor het al dan niet verlenen van een vergunning. Realiseert de gemeenteraad van Rheden wel dat zodoende goede initiatieven, die niets van doen hebben met de gestelde problematiek, kunnen sneuvelen?
Verre van zorgvuldig
De gemeente Rheden focust een ervaren overlastprobleem inhoudelijk op twee groepen: arbeidsmigranten en woonzorgcombinaties, en regelt vervolgens een slot op de deur voor zorgcliënten die daarmee niets van doen hebben: alle combinaties van wonen en zorg, zoals mantel- en jeugdzorg. De locaties voor groepen mensen die niet zelfstandig kunnen wonen vallen onder ‘Maatschappelijk’, niet onder ‘Wonen’ (en zorg). Via de contractering binnen het sociaal domein kan de gemeente al eisen stellen aan de kwaliteit, de aard en de omvang van de zorg in die instellingen. Wat is de bedoeling van dit voorbereidingsbesluit?
Conclusie
De wijze waarop gemeenten verbindingen proberen te leggen tussen het sociale en fysieke domein, lijkt nog steeds ingegeven door oude reflexen in plaats van door samenhang. Wat werkt voor het snel dichttimmeren van overbewoning, zal ook voor het beschermd en begeleid wonen lokaal een uitkomst zijn. Het fysieke domein wordt daarmee gebruikt als een marktmeester in het sociale domein.
De gemeente heeft met het omgevingsplan in aantocht juist een uitgelezen kans om de bedoelingen vanuit het sociale domein en het fysieke domein nader bij elkaar te brengen. Zoals concreet voor ‘wonen en zorg’. Voor welke activiteiten zijn waarom welke regels waar in de gemeente nodig? Een oogmerk daarbij is juist minder regeldruk. Een uitgebalanceerd begrippen- en regelkader voor activiteiten van wonen en zorg is nodig. Deze zorgvuldigheid is een kans en een vereiste, juist voor de uiterst kwetsbare mensen waar het hier om gaat.