Een doelstelling van de Omgevingswet is om de burger meer zeggenschap over de eigen leefomgeving te geven. Het Rijk wil de besluitvorming over het inrichten en beheren van onze fysieke leefomgeving daarvoor eenvoudiger maken. De gemeente krijgt meer vrijheid om zelf regels te stellen. Daarnaast wil het Rijk bewonersinitiatieven stimuleren met als oogmerk een samenleving die samen werkt aan de eigen leefomgeving: ‘Right to Challenge’. De beide participatietrajecten lopen parallel, maar kunnen samen een uitdagend perspectief bieden voor lokale burgerparticipatie.
Veranderende relatie overheid en burger
In navolging van het sociale domein is nu in het fysieke domein sprake van een terugtredende overheid. De Omgevingswet legt veel meer verantwoordelijkheden bij de lokale overheid en de burger, onder de vlag van ‘vertrouwen’, ‘lokaal maatwerk’ en ‘afwegingsruimte’.
Onderstaand plaatje illustreert de veranderende relatie tussen de overheid en burgers. De bestaande situatie wordt het best getypeerd met het veld linksonder. Het streven is een samenleving die het samen doet, het veld rechtsboven. Dat vergt enorme veranderingen, met name in culturen en in regels. De geleidelijke wegen ernaartoe gaan daarom via de 2 overige velden, linksom met de Omgevingswet, rechtsom met de challenge.
Participatieregels Omgevingswet: less is more
De minister wil binnen de stelselherziening de regels zo vorm geven dat zij meer ruimte bieden voor maatschappelijke initiatieven en voor een betere betrokkenheid van de maatschappij bij besluitvormingsprocessen. Oogmerk is een cultuurverandering van ‘nee tenzij’ naar ‘ja mits’. Dit door zoveel mogelijk over te laten aan de gemeente. Die staat het dichtst bij de burger, en kan het meest passend – ‘gebiedsgericht en gevalspecifiek’ – het proces van besluitvorming inrichten.
Het Rijk ziet veel voordelen van het vroegtijdig betrekken van burgers, bedrijven en belanghebbenden bij plannen voor de fysieke leefomgeving. Dat zorgt niet alleen voor meer perspectieven, kennis en creativiteit, maar ook voor beter gedragen besluiten en minder gerechtelijke procedures. Het Rijk heeft dan vooral het verbeteren van het maatschappelijk draagvlak voor marktinitiatieven op het oog. De gemeente kan de inspraak daartoe beter faciliteren.
Zicht op gevolgen van gemeentelijke besluiten
Betrokkenheid veronderstelt allereerst dat de burger of de ondernemer een goed zicht heeft op de besluiten en de implicaties ervan voor de eigen omgeving. De gemeentelijke omgevingsvisie en het omgevingsplan gaan richting geven aan de toekomstige ontwikkeling en bescherming van de lokale leefomgeving. Bijvoorbeeld de gemeenteraad geeft prioriteit aan woningbouw en wil daaraan zo min mogelijk regels stellen. Zij kan daarvoor gebieden, zelfs de hele gemeente, aanwijzen waarin veel soepeler wordt omgegaan met geluidregels of met bruikbaarheidseisen van woningen.
De beoogde integraliteit en flexibiliteit maakt deze gemeentebrede plannen al gauw abstract. De gemeente krijgt bovendien veel tegelijk op zijn bord. Naast de ombouw van het regelgebouw, zal zij voortvarend aan de gang moeten met urgente ruimtelijke opgaven, zoals woningbouw, klimaat en energietransitie. De randvoorwaarden voor initiatieven worden kortom steeds belangrijker. En die komen juist op lokaal niveau te liggen. Echter niet zozeer bij het concrete project, maar bij de beleidsmatige invulling van het omgevingsplan.
Voor de gemeente geldt alleen een motiveringsplicht over de vroegtijdige publieksparticipatie bij haar omgevingsvisie en omgevingsplan (artt. 10.7 en 10.2 Ob). De Kamerbehandeling voegde eraan toe dat de gemeente ook de resultaten daarvan moeten gaan aangeven.
Risico’s lokaal maatwerk
Lokaal maatwerk in randvoorwaarden, zoals flexibiliteitsbepalingen of beleidsregels, herbergen risico’s. De burger moet beseffen dat die kaders ooit ook gevolgen kunnen hebben voor de eigen leefomgeving. Zoals een andere geluidwaarde of parkeernorm. Voor ontwikkelende partijen ontstaat er meer ruimte. Zij hebben de middelen om daar waar nodig juridische en plankennis in te huren. Lang niet elke burger is zomaar in staat mee te draaien in deze beleidsmolen. Het Rijk denkt dit op te lossen door bij de motiveringsplicht te verlangen dat ook moet worden ingegaan op de gelijkwaardigheid vanuit alle lagen van de samenleving. Hoe blijft ongewis. Daar ligt nog een opgave voor de gemeente.
Participatie bij concrete projecten
Aan de aanvraag voor een omgevingsvergunning, zoals voor een bouwplan, worden eisen gesteld over de informatieverstrekking (artikel 16.55 lid 2 Ow). De aanvrager moet, dank zij een amendement, gegevens over participatie verstrekken (lid 6). Dit is zo ingevuld dat de aanvrager moet aangeven of participatie voorafgaand aan de aanvraag heeft plaatsgevonden (artikel 7.4 Omgevingsregeling). En áls dit het geval is, informeert de aanvrager bij de aanvraag hoe zij zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Een initiatiefnemer is dus alleen verplicht aan te geven of sprake is geweest van participatie. Dit is een wel zeer minimale invulling, participatie blijft zo ‘een moetje’.
Voor het versterken van de maatschappelijke betrokkenheid zijn allerlei mogelijkheden, zoals het belonen van vroegtijdige inhoudelijke participatie of samenwerking met een eenvoudiger formele procedure of minder leges.
Participatiebeleid gemeenteraad
Bij amendement is het uitputtende karakter van artikel 7.4 Or (gemeente kan geen aanvullende regels stellen) tot op zekere hoogte geschrapt. De gemeenteraad kan gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aanwijzen in het omgevingsplan, waarbij participatie verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning kan worden gedaan. Indien niet wordt voldaan aan deze participatie, wordt niet voldaan aan de aanvraagvereisten (artikel 16.55 lid 7 Ow). Een motie in de Eerste Kamer heeft er op de valreep voor gezorgd dat de gemeenteraad verplicht wordt om een participatiebeleid vast te stellen, waarin staat vastgelegd hoe de participatie wordt vormgegeven en welke eisen daarbij gelden.
Right to Challenge: het recht bij de samenleving leggen
De Rijksoverheid stimuleert langs een andere weg ook burgerparticipatie. ‘Right to Challenge’ richt zich op bewonersinitiatieven, met als ultieme oogmerk een samenleving die samen werkt aan hun leefomgeving. Bijvoorbeeld voor energie-opwekking of zorgwoningen in de wijk.
Als eerste stap is een modernisering van artikel 150 Gemeentewet aangekondigd, om de gemeentelijke inspraakverordening te verbreden naar een participatieverordening. De gemeenteraad kan regels gaan stellen over de wijze waarop inwoners en lokale verenigingen een alternatief voorstel kunnen indienen voor het uitvoeren van collectieve voorzieningen. Zij kunnen taken in de directe leefomgeving van de gemeente overnemen als zij denken dat het anders, beter of goedkoper kan. Dit recht tot uitvoering van taken in de leefomgeving kan een opstap zijn naar maatschappelijke samenwerking aan de inrichting van de leefomgeving.
Verbinding
Een belangrijke doelstelling van de Omgevingswet is om de burger meer zeggenschap over de leefomgeving te geven. Het ministerie koos echter voor het vrijlaten van de invulling van die participatie door gemeenten. Dat is gelukkig op het allerlaatste moment vanuit de Kamer aangevuld met participatiebeleid. Het gevolg is wel dat participatie onder de Omgevingswet sterk aangestuurd blijft vanuit bestuursorganen in de context van de reguliere besluitvorming over marktinitiatieven. Burgerparticipatie blijft onderbelicht in de Omgevingswet. De veranderrichting naar maatschappelijke samenwerking verdient meer ondersteuning. Bijvoorbeeld door een serieus experimenteerbudget beschikbaar te stellen aan de gemeenten.
Een snelle slag is mogelijk door de oogmerken en vormgeving van het participatiebeleid en de participatieverordening direct met elkaar te verbinden. Deze komen immers uit kokers van hetzelfde Ministerie van BZK, en landen bij dezelfde gemeenteraden!
Bron illustratie: VNG